隐形债务审计方案-审计程序设计

一、隐形债务的成因、主要形式和案例

（一）成因

1. 1. 地方政府为推动经济发展，追求政绩，过度举债进行基础设施建设和项目投资，但财政收入无法支撑债务偿还，导致隐性债务的积累。

2. 2. 部分地方政府债务管理制度不完善，缺乏有效的监管和约束机制，导致违规举债行为时有发生。

3. 3. 一些地方政府对隐性债务的认识不足，存在侥幸心理，认为隐性债务不会被追究责任，从而盲目举债。

（二）主要形式

1. 1. 违规为企业或个人提供担保，使地方政府承担了潜在的偿债责任。

2. 2. 弄虚作假获得贷款，如虚构项目、提供虚假资料等。

3. 3. 违规向单位职工或社会公众集资。

4. 4. 通过 BT （建设-移交，逐年回购）方式违规举债。

5. 5. 向地方国有企业借款。

6. 6. 要求代理银行垫款支付且长期未清算。

7. 7. 以公立医院等为主体贷款，实际还本付息由财政承担。

8. 8. 国有企业以特许经营权质押融资。

（三）案例-2024年《财政部关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》

1. 1. 天津市天津港保税区向地方国有企业直接借款新增隐性债务 73.97 亿元，对应主要形式中的“向地方国有企业借款”。

2. 2. 辽宁省营口市鲅鱼圈区向地方国有企业借款新增隐性债务 19.96 亿元，对应主要形式中的“向地方国有企业借款”。

3. 3. 湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务 4.5 亿元，虽不属于明确的八种主要形式之一，但可理解为一种变相的违规举债方式，若一定要对应，可能与“弄虚作假获得贷款（以租代建行为可能存在未如实反映债务情况）”有一定相似性。

4. 4. 江西省抚州市东乡区通过地方国有企业借款新增隐性债务 3.4 亿元，对应主要形式中的“向地方国有企业借款”。

5. 5. 吉林省通化市梅河口市以公立医院等为主体贷款新增隐性债务 2.98 亿元，对应主要形式中的“以公立医院等为主体贷款，实际还本付息由财政承担”。

6. 6. 内蒙古自治区包头市向融资租赁有限公司借款用于偿还存量隐性债务并作为化债处理，造成化债不实 0.68 亿元，若对应主要形式，可理解为“弄虚作假获得贷款（化债不实可视为一种虚假的债务处理行为）”。

7. 7. 海南省临高县要求代理银行垫款支付且长期未清算新增隐性债务 8.4 亿元，对应主要形式中的“要求代理银行垫款支付且长期未清算”。

8. 8. 宁夏回族自治区银川市永宁县国有企业以农村人饮及农业灌溉特许经营权质押融资新增隐性债务 3.2 亿元，对应主要形式中的“国有企业以特许经营权质押融资”。

二、审计目标

通过对政府隐形债务的审计，揭示隐性债务的规模、结构和风险状况，查处违规举债和债务管理不规范等问题，促进地方政府加强债务管理，防范和化解债务风险。

三、审计范围

本次审计涵盖地方政府及其所属部门、事业单位、国有企业等涉及隐性债务的相关单位和项目。

四、审计程序

（一）债权债务报表与账簿交叉核对

1. 获取地方政府及其所属部门、事业单位、国有企业的债权债务报表，正查债务金额是否与合同约定一致。

	

		- 目的和预期效果：全面掌握被审计单位的债权债务总体情况，
	

	

		为核实隐性债务的规模和结构提供基础数据。
	

	

		- 具体执行案例：在对某地区进行审计时，
	

	

		审计人员首先收集该地区各单位的债权债务报表，
	

	

		核对报表中的债务数据与财务账簿、凭证中的相关记录是否一致，
	

	

		检查报表是否完整，检查对应的借款合同、协议包含的借款金额
	

	

		是否全部包含再债权债务报表中。
	

2. 根据财务账簿中的负债项目逆差债权债务报表是否一致。

	

		- 目的和预期效果：确保债权债务报表的真实性和准确性，防止数据虚报或漏报，
	

	

		准确反映隐性债务的规模。
	

	

		- 具体执行案例：审计人员将债权债务报表中的债务数据与各单位的财务账簿、
	

	

		凭证进行逐一核对，发现某单位的报表数据与账簿记录存在差异。
	

	

		进一步调查后确认该单位存在未在报表中反映的隐性债务，
	

	

		如违规向单位职工集资的款项。
	

	

		通过这种方式，既验证了债权债务报表的准确性，又查出了隐性债务，
	

	

		为后续的审计工作提供了可靠的数据基础。
	

（二）资金流检查

1. 从资金流出方向入手，审查财政部门、事业单位、国有企业等单位的资金拨付记录。

	

		- 目的和预期效果：追踪资金流向，发现可能存在的隐性债务线索，
	

	

		检查举债行为是否合规。
	

	

		- 具体执行案例：审计人员在对某地区的财政部门进行审计时，
	

	

		发现一笔大额资金拨付给了一家企业，但在债权债务报表中未体现相关债务。
	

	

		通过进一步调查资金拨付的原因和用途，确认这是一笔隐性债务。
	

	

		同时，结合举债合规性审计，审查该举债行为是否履行了必要的审批程序，
	

	

		如人大或其常委会的批准。经调查发现，该举债行为未经审批，属于违规举债。
	

2. 检查资金是否及时拨付，有无截留、滞留政府债务资金导致资金长期闲置存在潜在对外担保可能的情况。

- 目的和预期效果：根据资金的长期大额闲置，评估是否已被担保。 
	

		- 具体执行案例：在审查某项目的资金流时，
	

	

		发现财政部门对该项目的资金拨付不及时，导致项目进度延迟。
	

	

		审计人员进一步调查资金滞留的原因，发现存在对外担保的隐性债务的风险。
	

	

		同时，结合举债合规性审计，检查地方政府是否存在违规为企业或个人提供担保等情况。
	

	

		经调查，发现该项目存在政府违规为企业担保的问题，从而确认了隐性债务的存在，
	

	

		并揭示了举债过程中的违规行为。
	

3. 对资金流入单位进行实地调查，查看资金是否按照预算用途使用，有无随意变更资金用途或挤占挪用债券资金的情况。

	

		- 目的和预期效果：确保债务资金按规定用途使用，防止资金被挪用导致隐性债务增加，
	

	

		同时审查举债行为的合规性。
	

	

		- 具体执行案例：审计人员对一家获得政府资金支持的企业进行实地调查，
	

	

		发现该企业将部分资金用于与项目无关的支出。
	

	

		通过审查财务凭证和项目文件，确认了资金被挪用的情况，这可能导致隐性债务的产生。
	

	

		同时，结合举债合规性审计，审查该举债行为是否存在弄虚作假获得贷款等问题。
	

	

		经调查，发现该企业在贷款过程中提供了虚假资料，属于违规举债。
	

	

		
	

（三）借款合同逆查债务完整性

1. 收集地方政府及其所属部门、事业单位、国有企业与外部单位签订的借款合同。

	

		- 目的和预期效果：全面了解被审计单位的借款情况，查找隐性债务线索，
	

	

		同时审查债务资金管理使用是否规范。
	

	

		- 具体执行案例：审计人员在对某地区进行审计时，通过与各单位沟通，
	

	

		收集了所有的借款合同。在审查合同过程中，发现一份与企业签订的借款合同，
	

	

		部分借款合同编号没有在债权债务报表中记录，进一步调查后确认这是一笔隐性债务。
	

2. 审查借款合同的签订程序是否合规，比如会议纪要、备忘录等，是否存在违规担保、违规集资等内容。

	

		- 目的和预期效果：确保借款行为合法合规，防止违规举债形成隐性债务，
	

	

		同时审查债务资金管理的合规性。
	

	

		- 具体执行案例：在审查某单位的借款合同时，发现该合同未经必要的审批程序，
	

	

		且存在违规担保的条款。审计人员通过深入调查，确认这是一笔违规借款，
	

	

		属于隐性债务。同时，结合债务资金管理使用审计，
	

	

		检查债务资金收支是否纳入预算管理。
	

	

		经调查发现，该笔借款资金收支未纳入预算管理，
	

	

		进一步揭示了隐性债务的存在和债务资金管理不规范的问题。
	

3. 核实举债资金的用途是否符合规定，是否用于公益性资本支出和适度归还存量债务，有无违规用于经常性支出和楼堂馆所建设等。

	

		- 目的和预期效果：保证借款资金的合理使用，防止违规使用导致隐性债务增加，
	

	

		同时审查债务资金管理的有效性。
	

	

		- 具体执行案例：审计人员在审查某项目的借款资金用途时，
	

	

		发现部分资金被用于修建楼堂馆所，违反了相关规定。
	

	

		通过进一步调查，确认这是一笔隐性债务，因为违规使用资金增加了政府的债务负担。
	

	

		同时，结合债务资金管理使用审计，
	

	

		审查地方财政部门是否根据预算安排、项目建设进度及时拨付资金。
	

	

		经调查发现，财政部门对该项目的资金拨付不及时，且对资金用途的监管不到位，
	

	

		导致隐性债务的产生和债务资金管理混乱。
	

（四）偿债责任落实审计

1. 检查地方政府和企业是否按照“谁借谁还、风险自担”的原则明确偿债责任，是否将企业债务推给政府偿还或者将政府债务转嫁给企业偿还。

	

		- 目的和预期效果：明确偿债责任，防止债务责任混淆导致隐性债务风险转移，
	

	

		确保审计链条的完整性。
	

	

		- 具体执行案例：结合资金流出审计，
	

	

		发现一家企业的债务实际上由政府承担了部分还款责任，但在债务统计中未体现。
	

	

		经过调查，确认这是由于债务责任不明确导致的隐性债务。
	

	

		通过进一步整合审计链条，审查债权债务报表、资金流和借款合同等方面，
	

	

		确认了隐性债务的规模和结构，以及举债和资金使用过程中的违规行为。
	

2. 审查对确需政府偿还的债务地方政府是否制定明确合理的偿还计划履行偿债责任，对已到期的债务地方政府是否及时还本付息。

- 具体执行案例：审计人员在审查某县的偿债责任落实情况时，

发现一些到期债务未按时还本付息，且政府没有制定明确的偿还计划。通过进一步调查，确认这些债务存在隐性债务的风险。结合审计链条中的其他环节，如债权债务报表正查、资金流逆查和借款合同逆查，分析隐性债务对地方财政金融风险的影响。经评估，发现隐性债务的存在可能导致地方财政收支不平衡，金融机构的信贷风险增加。提出加强偿债责任落实和风险管控的审计建议，完善审计链条的风险评估和管理。

3. 关注地方政府是否存在通过债务展期的方式规避偿债责任的情况。

	

		- 目的和预期效果：防止地方政府通过不正当手段规避偿债责任，
	

	

		减少隐性债务风险，巩固审计链条的有效性。
	

	

		- 具体执行案例：在对某市的审计中，发现政府对一些债务进行了展期，
	

	

		但未对展期后的债务风险进行充分评估和披露。
	

	

		经过调查，确认这可能导致隐性债务的增加。
	

	

		通过整合审计链条，审查债权债务报表、资金流和借款合同等方面，
	

	

		确认了隐性债务的规模和结构，以及举债和资金使用过程中的违规行为。
	

（五）隐性债务风险评估

1. 测算地方政府举债规模与当地经济发展和政府财力相适应的情况，评估地方政府过度举债的风险。

- 具体执行案例：审计人员在对某地区的债务风险评估中，

通过分析该地区的经济发展数据和政府财力状况，发现举债规模明显超过了当地的承受能力。经过进一步调查，确认存在隐性债务的风险。结合审计链条中的其他环节，如债权债务报表正查、资金流逆查和借款合同逆查，分析隐性债务的来源和结构。提出合理控制举债规模、加强债务管理的审计建议，完善审计链条的风险评估和管理。

五、审计终结阶段

1. 1. 整理审计证据，编制审计工作底稿，确保审计证据的充分性和可靠性。

2. 2. 撰写审计报告，客观反映审计发现的问题，提出针对性的审计建议。

3. 3. 征求被审计单位的意见，对审计报告进行修改和完善。

4. 4. 向相关部门提交审计报告，及时反馈审计结果。

六、需要的审计资料

1. 1. 地方政府及其所属部门、事业单位、国有企业的财务报表、账簿、凭证等财务资料。

2. 2. 债务统计报表、债权债务报表、债务合同、融资协议、担保文件等债务相关资料。

3. 3. 地方政府的预算、决算报告、人大或其常委会的相关决议。

4. 4. 项目立项文件、审批文件、建设合同、验收报告等项目相关资料。

5. 5. 地方政府债务管理制度、风险预警及化解机制等文件。

6. 6. 相关会议纪要、文件、批示等决策性资料。